ビジネス最前線レポート
新しい公共経営モデルを目指して ―“コスト志向”から“品質志向”への転換
ビジネスコンサルティング部
次長 片田保
ビジネスコンサルティング部
チーフコンサルタント 菊地徳芳
ビジネスコンサルティング部
コンサルタント 片岡千鶴
公共サービス改革基本方針の見直しが進められている。これまでコスト削減では一定の成果を上げてきたが、“品質”では課題が残る。今後の公共経営の姿として、独自調査をもとに“品質志向”への転換を提案する。
1. 公共サービス改革の成果と課題
2010年7月6日、公共サービス改革基本方針の改定が閣議決定された（注1）。これまで4年間にわたり公共サービス改革に取り組み、率にして5割強のコスト効果を上げるなど一定の成果は出ている。しかし、公共サービスの“品質”と“コスト（経費）”の両面で効果を上げるという点では課題もある。今回の改定の中でも指摘されているように、特に、安値落札による公共サービスの“品質”の低下といった弊害は、公共サービス改革の根幹を揺るがす問題である。逼迫する財政難の折、直面している財政再建のために効果が見えやすいコスト削減に振り回され、具体的な指標が示されにくい“品質”が犠牲になっているのではないかと懸念される。
本論考では、みずほ情報総研が独自に行った調査に基づいて、ともするとコスト削減に偏重しがちな行政改革の現状、自治体における品質志向に転換する兆し、そして、これまで漠然と取り扱われてきた「品質」について掘り下げて検討する。
2. 品質志向を模索する自治体
みずほ情報総研と明治大学が共同で行った自治体アンケート調査（注2）によれば、コスト削減と品質向上の狭間で苦悩しながらも、今後は「コスト削減よりもサービス品質向上に重きをおきたい」とする自治体が増えつつある。
図表1 「重要な欠陥」と「評価不表明」の状況
2.1. コストと品質に対する自治体の意識
これまでの行政改革については、9割もの自治体が「職員の人件費の削減」や「事業費の削減」を成果として挙げており、コスト削減では一定の結果を出せたと自己評価している。一方で、今後の課題として「事業費の削減」を挙げる自治体は4割に留まっているが、5～6割の自治体が「サービスの品質向上」や「住民ニーズに適った新規施策の展開」を課題に挙げている。
しかし、「職員の事務作業（時間外勤務、休日出勤等）の増加」や「職員の取組意欲の低下・やらされ感の広まり」といった職員の働きやすさの低下を問題と感じている自治体が半数以上にも上った。これは、「サービスの利用しやすさ、提供の素早さなどの低下」や「利用者一人ひとりにあわせたサービス等の縮小」といった住民に対するサービスの品質低下を問題としている自治体が1～2割であるのに比して際立って多い。サービス提供にかかるコストの切り詰めに重きを置き、その影響が品質の低下に極力転嫁されないように、自治体内部、特に現場職員が何とか遣り繰りしてきたという意識が窺い知れよう。
2.2.“品質”志向の課題
これまでのような効率化一辺倒の忍耐型改革では立ち行かず、今後も税収の回復見込みが薄い時代に、自治体は、住民ニーズに適ったサービスをどのように展開し、その“品質”を維持・向上していけばよいのだろうか。
今回の自治体アンケート調査から、今後の公共経営の姿として、職員の意識改革・取組意欲の向上を礎としながら、地域や住民の課題・ニーズを的確に捉えた政策を形成し、各部署における自律的な業務改善運動を通じて、“品質”の高いサービスを提供していきたいという自治体側の「思い」が浮かび上がっている。
顧客志向を第一に、サービス提供においては市場競争によって効率性の高い手段を採択する。NPM（New Public Management）に代表される民間経営手法によってサービスの“品質”向上につながればよいが、公共ならではの特性もある。たとえば、利用料金として直接的に負担している一部のサービスを除けば、税金で広く賄われているためにサービスと利用負担の関係は希薄になりやすい。さらに、公共性や公平性なども重要である。また、地域においては、半ば独占的なサービス提供になりやすく、利用者が他のサービスを比較して選べる環境も十分ではない。このような条件のもと、行政が提供する公共サービスは、競争的な市場が存在する民間サービスとは異なり、サービスの“品質”が適正に調整されていく仕組みが乏しい。
だからこそ、行政はコスト削減に取り組む一方で、民間にもまして、利用者（住民）との間で、サービスの“品質”を適切に設定・評価することに十分な関心を払わなければならない。それによって初めて、戦略的な資源配分のもとに、住民が“品質”を体感できる公共サービスを適切なコストで提供することが可能になる。
3. 利用者から見た公共サービスの“品質”
行政機関の中でも住民との距離が近い自治体では、公共サービス改革を進めるにあたり“品質”志向に転換する兆しが表れている。しかしながら、実際に公共サービスを利用する住民から見た“品質”は、重要視されつつも、これまで漠然と取り扱われることが多かった。本項では、公共サービスに対する評価について住民を対象に行った利用者アンケート調査結果（注3）をもとに、今後、行政がコストだけでなく“品質”を重視してサービス提供するうえで必要となる考え方を示したい。
3.1.“品質”についての考え方
“品質”を漠然と「サービスのよさ」と捉えると、どのような状態になればサービスの“品質”が向上したと言えるか曖昧になってしまう。利用者にとって高品質で満足できるサービスを具体的に検討するためには、まず、公共サービスの“品質”と言っても、その内実は多種多様であることを認識する必要がある。行政窓口におけるサービスであれば、対応した職員の感じのよさや、待ち時間の短さ、案内のわかりやすさなど、一連のサービスに内包されるさまざまなポイントが“品質”の判断材料となる。サービス全体としての“品質”の評価や満足へとつながるこのような材料を明らかにし、“品質”を具体化することで、品質向上のための具体策を検討できるようになる。
今回の検討にあたって、民間サービス分野の先行研究（SERVQUAL等）を参考にしながら、公共サービスに適する形で評価項目を構成して利用者アンケート調査を行い、“品質”を次の4つの要素に集約・分類して具体化した。
図表2 公共サービスの品質評価要素とその項目
3.2. 品質評価の効果的な活用について
利用者からの品質評価を素材として、その向上のための具体策を検討するには、評価の適切な解釈と対応が重要となる。対象サービスの全体的な評価や満足において、特に重要な要素が何かを把握することで、住民のニーズに合わせて効果的に対応できるのである。
具体例として、利用者アンケート調査の中から、「証明発行サービス（住民票の写しや印鑑登録証明等）」と「医療費助成サービス（乳幼児（子ども）医療費助成の資格者証交付）」の分析結果を取り上げて見てみよう（注4）。それぞれの要素の影響力は矢印の太さで表しており（統計的に有意でないものは破線）、矢印が太いほど、その要素の改善が、サービス全体の満足度の向上に強く影響することを示している。
証明発行サービス（図表3）では、「対応性」「迅速性」「利便性」の順に満足度への影響が大きく、「信頼性」は統計的に有意な影響を持たない。これは、簡易かつ一般的な手続きであることで、利用者から「信頼性」は当然のものと捉えられ、それよりも「対応性」「迅速性」「利便性」といった提供過程に関する“品質”が求められているためと推測できる。また、医療費助成サービス（図表4）では、「対応性」「信頼性」「利便性」の順に満足度への影響が大きく、「迅速性」は統計的に有意な影響を持たない。これは、手続きの結果が医療機関利用時の料金（金銭）に関わるため、「迅速性」はある程度満たされればよく、「信頼性」というサービスの結果に関する“品質”がより強く求められていることによると推測できる。
このように、同じサービスの中でも“品質”を構成する要素によって満足度への影響力が異なり、さらに、サービスの種類が違えば、それぞれの特徴によって、個々の品質要素の満足度への影響力は異なることが、実際のデータからも確認できる。
図表3 証明発行サービスの品質評価モデル
図表4 医療費助成サービスの品質評価モデル
3.3.“品質”重視のサービス提供に向けて
これまで、サービス提供の現場では、担当者の経験や勘に頼った改善が行われることが多かった。しかし、利用者が“品質”のどのような要素を評価し、それが全体としての満足にどう影響しているかを把握できれば、品質志向でマネジメントすることが可能になる。
財政的に厳しい時代が続き、公共サービスの維持・向上に投入できる物的・人的資源にも限界があるなか、従来のようなコスト削減に偏重した行政改革から、サービス利用者の満足度を効率的に高めることを重視した、品質志向のマネジメントに転換していくことが求められる。
4. 公共サービスの“品質”をマネジメントする
1980年代に欧米各国で始まったNPMの考え方に沿って、我が国の行政改革は推し進められてきた。しかし、世界の潮流は次の段階に突入しており、新しい時代の公共経営モデルとして、NPS（New Public Service）やネットワーク型ガバナンス等が注目されている。ここでは、公共サービスを供給する行政組織をどのようにマネジメントするかという考え方だけでなく、地域の公共サービスそのものをどのようにマネジメントするかという考え方が必要であり、利用者側の視点が不可欠になる。特に重要になるのが、公共サービスにおける“品質”である。公共サービスの多様な提供者とその利用者の間で、サービスそのものを評価できる“品質”のあり方を共有して、公共サービスをマネジメントする仕組みを構築し、切り換えていく行政改革が重要になるだろう。今回の調査からも明らかになったように、既に、公共経営モデルの転換は、利用者に近い自治体で兆しが見え始めている。このような認識のもと、みずほ情報総研では「公共サービスマネジメント研究会」を立ち上げた（注5）。本論考では、その鍵となる“品質”についての調査研究の一部を紹介した。こうした活動が、次代の公共経営モデルの構築の一助となれば幸いである。
- 注1内閣府「公共サービス改革基本方針」（2010年7月6日に改定を閣議決定） を参照のこと。この中で、評価における課題(4)として指摘されている（p.7）。また、「2．公共サービスの質の維持向上及び経費の削減」（p.19）でも、「経費の削減を図るために必要な対象公共サービスの質を犠牲にする、あるいは逆に、必要以上の質を確保するために不要な経費が支出される、といった事態を招くことのないよう留意する」ことが確認されている。
- 注2自治体における行政改革や公共サービス改革の動向を把握することを目的として、みずほ情報総研と明治大学（明治大学経営学部公共経営学科菊地端夫研究室）による共同研究として実施した自治体アンケート調査。関東、東海、近畿地方の市及び特別区（420団体）の行革担当部署を対象に2010年3月に実施。回収率は65%。
- 注3インターネットリサーチにより2010年2月に実施。1都3県（東京都、埼玉県、千葉県、神奈川県）の人口10万人以上の市または特別区在住で、過去5年間に行政の提供するサービス（乳幼児の健診、乳幼児（子ども）医療費助成申請、戸籍に関する届出、住民票や印鑑登録等の証明発行のいずれか1つ以上）を利用したことのある登録モニタ（（株）マクロミル）を対象に調査。回収数は5,084件。
- 注4分析にあたっては、4つの要素がサービスの全体的な満足度に影響し、それが行政に対する印象のよさにもつながることを想定したモデル（共分散構造分析）を用いた。図中の数字は標準化推定値（有意水準はp<.05）。なお、モデルの適合度は十分に高かった（GFI=.970、AGFI=.957、CFI=.843、RMSEA=.024）。
- 注5みずほ情報総研では、次世代の公共経営モデルを調査研究するため、基礎自治体（市区）の協力を得て、「公共サービスマネジメント研究会」を立ち上げた。2009年度は、公共経営モデルの課題と今後のあるべき方向、公共サービスの品質のあり方などについて研究を行い、2010年度は、それらの成果を踏まえ、実際の市区をフィールドとして新たなモデル構築に取り組んでいる。
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